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La dette de l’assurance chômage atteindra 25,9 Md€ à la fin de 2015 et, sous la pression d’un chômage élevé, elle va continuer de s’accroître jusqu’à atteindre 35,1 Md€ en 2018 (Unedic, 2015b). Ce niveau inédit d’endettement représentera près de 1,5 % du PIB et 100 % des recettes annuelles de cotisations. [...] Après avoir décrit l’impasse dans laquelle sont acculés les négociateurs de l’assurance chômage, ce travail détaille les raisons qui ont conduit à cette situation, fournit des moyens de repenser l’assurance chômage et formule des propositions pour la refonder sur de nouvelles bases.[Premières lignes]

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Le projet d’indemnisation des salariés démissionnaires par l’assurance chômage vise à favoriser la mobilité pour améliorer le fonctionnement du marché du travail, stimuler l’emploi et la croissance. Cette réforme fait le pari que l’indemnisation des démissionnaires peut lever des contraintes d’offre qui pèsent sur l’emploi. Si elle n’y parvient pas, qu’elle n’attire pas de candidats, son coût sera nul. Si elle y parvient, ce projet serait rentable pour l’Unedic. [Premier paragraphe]

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Depuis le début des années 1960 les seniors bénéficient d'un accès privilégié à l'assurance chômage et de dispositions spécifiques d'indemnisation, notamment une durée potentielle de leurs droits très étendue. Ce type de pratique est commun à de nombreux régimes d'assurance chômage dans le monde. Jusqu'au milieu des années 1990 ces règles n'ont pas suscité de débat. Les seniors étaient en effet très souvent orientés vers des dispositifs de préretraites qui occultaient les comportements indésirables que peuvent susciter – tant de la part des employeurs, des salariés que des chômeurs – des règles d'assurance chômage inadaptées ou mal contrôlées. Avec l'abandon des préretraites, ces comportements sont apparus plus clairement, créant un débat sur la responsabilité et la suppression des règles d'indemnisation du chômage spécifiques aux seniors. Les droits dont bénéficiaient les chômeurs seniors ont en conséquence été progressivement réduits ; leur suppression totale, figure toujours parmi les demandes de réforme les plus régulièrement mises en avant, que ce soit au nom de la rectification des comportements indésirables qu'elles engendrent ou du redressement des comptes de l'Unedic. Les seniors n'apparaissent cependant pas surreprésentés au chômage, ni en particulier au chômage indemnisé. Il n'est pas aisé d'illustrer que ces chômeurs indemnisés fassent preuve d'un aléa moral particulièrement fort, en dépit des longues durées d'indemnisation dont beaucoup d'entre eux bénéficient (pas tous car seulement la moitié des seniors qui entrent au chômage sont éligibles à une durée potentielle des droits de 36 mois).

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Les contrats courts sont utiles au bon fonctionnement de l’économie, mais en France leur développement combiné à leur raccourcissement (graphique 1) coûte cher à l’ensemble des agents économiques, alors même que la minorité d’entreprises qui en font un usage intensif ne supporte qu’une fraction marginale de ce coût. [Premier paragraphe]

La dégressivité des allocations chômage est une réforme structurelle populaire et prisée par les organisations internationales dans leurs programmes d’ajustement structurel. Il s’agit de stimuler la reprise d’emploi en réduisant l’aléa moral des chômeurs indemnisés afin de diminuer les dépenses d'assurance chômage. Nous effectuons une revue de la littérature consacrée d’une part au profil optimal des allocations chômage et d’autre part aux formes d’aléa moral que des allocations chômage dégressives visent à éliminer. Ces travaux montrent que les indicateurs observés pour diagnostiquer la présence d’aléa moral lié à des allocations chômage constantes amplifient cet effet et sont imprécis sur son origine. Par ailleurs, les effets positifs prêtés à la dégressivité des allocations chômage ne sont pas attestés par la littérature, même sous des hypothèses très restrictives; ce profil n’est que rarement optimal car il doit être associé à une générosité élevée et qu’il induit des effets indésirables. Les travaux empiriques montrent que la dégressivité ralentirait les sorties du chômage, et que cette taxe sur le chômage de longue durée a au mieux de faibles effets agrégés sur les dépenses de l’assurance chômage. Ainsi la littérature conclut majoritairement à l'optimalité de droits constants, ou même progressifs. Pour limiter l’apparition d’aléa moral tout en renforçant l’optimalité des règles, des instruments bien plus précis peuvent être utilisés: un contrôle ciblé des chômeurs susceptibles d’aléa moral, l’adaptation automatique de la durée des droits potentiels à la conjoncture de l’emploi, ou encore l’utilisation à la marge de comptes individuels.

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Parmi les dépenses de l’Unedic il en est une qui fait peu débat mais mérite réflexion : les contributions versées au Service public de l’emploi. En effet, si la structure et le rôle de cette institution ont profondément évolué au cours des deux dernières décennies, il en va de même des ressources qui la financent

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La coexistence entre un nombre de chômeurs élevé et de nombreux emplois vacants est un des serpents de mer du débat sur le chômage et l'assurance chômage. Pénaliser les chômeurs n'acceptant pas les offres d'emplois qu'ils reçoivent est une solution qui semble évidente, car elle ferait baisser à la fois le chômage et des dépenses de l'Unedic. Des contraintes de ce type sont indissociable de l'assurance chômage. Elles ont donc toujours existé dans notre droit, et elles sont précisément formalisées depuis 2008 dans le dispositif dit « l'Offre Raisonnable d'Emploi ». Que peut-on encore attendre d'une réforme en ce domaine, et sur quoi pourrait-elle porter précisément ? Il faut pour cela se référer aux fondements théoriques du contrôle et des sanctions appliquées aux chômeurs, afin de repérer en quoi le fonctionnement du marché du travail et les comportements des chômeurs semblent poser problème en France. Il faut ensuite examiner les dispositions actuellement en vigueur afin de comprendre en quoi leur substance ou la manière dont elles s'appliquent peuvent expliquer la faible appé- tence des chômeurs à reprendre un emploi, et donc ce qu'il faudrait réformer. Les chômeurs sont environ 5,5 millions et environ 500 000 emplois sont durablement vacants ; ces derniers représentent donc 2 % de l'emploi total, et seulement 1 % du flux de nouveaux contrats signés chaque année, dont l'immense majorité dure moins de 1 mois. Par conséquent, les chômeurs sont déjà dans les faits très nombreux à reprendre un ou plusieurs emplois chaque mois (souvent de faible qualité et à bas salaire). Nous proposons donc une réforme du dispositif actuel visant à le rendre plus simple, et surtout applicable, c'est-à-dire compatible avec les paramètres de l'assurance chômage.

Les contrats courts sont utiles au bon fonctionnement de l’économie, mais en France leur développement combiné à leur raccourcissement induit d’importants coûts économiques et sociaux, qui pèsent lourdement sur l’ensemble des agents économiques, mais relativement peu sur la minorité d’entreprises qui en font un usage intensif. L’expérience montre qu’une réglementation plus stricte influe peu sur l’incitation à utiliser les contrats courts ; c’est plutôt sur l’équation économique des entreprises utilisatrices qu’il faut chercher à peser. La théorie économique incline d’ailleurs à moduler le prix des différents contrats de travail en fonction des externalités qu’ils engendrent. L’État pourrait taxer les contrats courts, mais l’assurance chômage y a un intérêt encore plus fort et immédiat. En effet, l’assurance chômage est en première ligne face à ces transformations de l’usage des contrats de travail, et ses règles ont beaucoup évolué pour s’y adapter. Mais elle est confrontée à un paradoxe : bien assurer les contrats courts crée des subventions croisées qui incitent à leur développement. Une modulation du prix des contrats de travail peut s’appuyer sur différents moyens. Mais tous ne se valent pas : l’objectif doit être clair, et l’instrument approprié pour y parvenir. Et tous ne sont pas adaptés aux problèmes français, qui appellent une règle lisible, légère à administrer, applicable à tous les contrats de travail et tous les secteurs (sans exception y compris public), incitant les employeurs à faire des choix économes des deniers de l’assurance ; la tarification doit être contemporaine de ces comportements, mais ni punitive ni symbolique, n’augmentant pas le coût du travail, et ne visant pas à renflouer l’Unedic. Nous décrivons les différents instruments de modulation du prix des contrats de travail. Étant bien entendu que l’absence de taxe est toujours préférable à une mauvaise taxe, la cotisation dégressive en fonction de la durée du contrat de travail, assortie d’un forfait et d’une franchise, apparaît la plus adaptée pour assurer la survie de l’assurance chômage dans un marché du travail marqué par l’usage croissant de contrats de travail toujours plus courts. Nos simulations illustrent que des paramètres finement négociés peuvent conduire à un équilibre raisonnable..

in L'Economie française 2019 Publié en 2018-09
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Les contrats de travail de courte durée sont un instrument aussi ordinaire qu’indispensable dans une économie de marché. Ils contribuent à accroître la production potentielle, et donc l’emploi1 : si les employeurs avaient l’obligation de ne conclure que des contrats à la fois longs et difficiles à rompre, certains projets ne verraient pas le jour. En effet, tout plan de production comporte une part irréductible d’incertitude quant au succès des produits ou services, qui détermine la rentabilité des investissements. L’entrepreneur doit par conséquent être prudent en réduisant tous les risques qu’il peut contrôler. La conjoncture économique est une source d’incertitude, et elle influence aussi le choix des contrats de travail, d’autant plus que l’offre de travail est abondante. Le salarié est dans une situation symétrique, cherchant d’abord à travailler, puis à obtenir un contrat de travail stable afin de réduire sa propre incertitude, et enfin à maximiser sa rémunération. Les taux d’activité et de chômage sont donc déterminants pour apprécier qui de l’employeur ou du salarié est en situation de choisir le type de contrat de travail. Même si l’employeur choisit le plus souvent, il est aussi des salariés qui, n’ayant pas de difficulté à trouver l’emploi qu’ils souhaitent, préfèrent des contrats courts2 , en raison de leur flexibilité plus grande, ou de la rémunération plus élevée en termes de salaire ou de revenu total, une fois inclu

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